专访∣ 冯奎：协同发展是城市群成长和利益共同体实现之路

冯奎

每经记者 付克友

中国城镇化进程，已经进入到城市群崛起的新时代。城市群的竞争力和影响力，决定着区域经济发展的新格局。

日前，成都市委第十三届二次全会提出，要建立健全城市群一体化发展机制，全面构建城市群协同发展的利益共同体，特别是推进成渝相向发展，共建具有国际竞争力的国家级城市群，并加快向世界级城市群跃升。

怎么理解“城市群协同发展的利益共同体”？如何构建“城市群协同发展的利益共同体”？作为核心城市，怎么处理好和周边城市的关系？又怎么处理好城市群和相邻城市群的关系？针对这些重大问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）日前专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员冯奎。

从“诸侯经济”到利益共同体

NBD: 怎样理解“城市群协同发展的利益共同体”？或者说，一个城市群怎样才能称得上“协同发展的利益共同体”？

冯奎：城市群由一群城市组成，所谓“城市群协同发展的利益共同体”，我想有这么几个含义。

一是它的主体地位特征。也就是说，城市群能够作为一种主体参与国内外竞争。在全球经济的大格局中，城市群是竞争的主要空间单元。

二是它的发展水平特征。只有当城市群发育到一定阶段才会有利益共同体。城市群刚刚形成的时候，更像是“一堆土豆”。在发展过程中，才成为有机联系的“一串葡萄”。这个时候城市之间联系比较紧密、互补性较强，1+1>2的效果开始出现。城市群的整体实力增强，每个城市通过合作获得红利。

三是它的路径演化特征。城市之间天然性存在着竞争。要成为利益共同体，城市就必须从“诸侯竞争”走向协同发展。协同发展是城市群成长之路，是利益共同体实现之路。

NBD:为什么需要构建 “城市群协同发展的利益共同体”？这一发展理念，对于中国城市群发展有什么重要价值？

冯奎：城市群是中国城镇化的主体形态，是区域协调发展的重要平台，在国家与全球经济格局中的地位越来越重要。

提出城市群要做协同发展的利益共同体，实际上就是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在城市群空间形态的具体要求，这对城市群又好又快发展，提升中国在世界经济中的竞争力具有特别重要的意义。

从中国城市群目前的格局来看，构建城市群协同发展的利益共同体，有两个最主要的原因。

一是解决当前城市群面临的突出问题。长三角、珠三角、京津冀等城市群已经取得一定进展。其他一些城市群还都处于培育发展过程之中。即便是在这些发育较好的城市群内部，规划碎片化特征仍然明显，要素不能实现充分流动，“诸侯经济”现象突出，甚至还有种种恶性竞争等现象。针对这些问题，就需要打破城市的行政性壁垒，冲破“一亩三分地”思维的阻碍。

二是为城市群发展提供明确的引领性目标。城市群在国家协调发展战略中发挥着巨大的作用。就大区域而言，城市群要成为区域协调发展的平台；就城市而言，城市群要推进城市群范围内大中小城市和小城镇协调发展。通过协同发展走向较高水平的利益共同体，这是城市群演进的基本方向。

愿景认同是利益共同体第一步

NBD：那么，怎么构建“城市群协同发展的利益共同体”？

冯奎：我想，首先我们要有一个利益共同体的清晰愿景。这个愿景的核心是城市群规划，但不局限于规划。它还包括宣言、倡议、备忘录等一系列相关性内容，在实践中要不断地加以补充、完善。愿景认同是建立城市群利益共同体的第一步。

其次，要从关键环节推进利益共同体的建设。每个城市群的情况不同，关键环节也不同。比如京津冀协同发展，突破口优先选择在三个方面，即交通一体化、生态环境保护、产业对接协作。有的城市群需要更加注重市场一体化建设，有的需要更加注重区域重大平台建设等等。

第三，要将利益共同体落实到有效的空间载体上。城市群内的各类城市，分别承担着不同的功能，是利益共同体的具体载体。因此就要在城市群和更大的区域范围内，进行城市的功能、性质定位。还要选择一些开发区、园区或创新空间作为共建共创共享区域。比如北京市的中关村与河北、天津共建了一批新型园区，三地进行税收等方面的机制设计，有效地放大了各类资源的组合效应，成为亮点突出的利益共同体。

NBD：在这个过程中，城市群的协同发展，需要形成什么样的体制机制来保障？

冯奎：是的，要通过体制机制的完善来推动形成利益共同体。这一点非常重要。

我想，要形成这样一些体制机制，包括：各类城市都应有相对平等的参与权；要充分建立包含不同层面、不同领域的对话与合作机制；要推进要素市场一体化、基本公共服务一体化等。

我想特别强调一下，要将体制机制的刚性与柔性相结合。刚性机制应逐步走向法律法规的方向，用以标定合作方向，给外界以确定感； 柔性机制用以解决突发性或展望类的一系列问题。

在竞争中协同，在协同中竞争

NBD：有的城市群，存在两个以上核心城市。拿成渝城市群来说，在构建利益共同体过程中，如何界定成都和重庆两大核心城市之间的关系？

冯奎：成渝两个城市，在成渝城市群内部的定位虽然有所不同，但客观而言，两个城市都在按照国家成渝城市群的规划目标，建设国家中心城市，都在冲击所谓的“一线城市”地位。

因此，两个城市争夺国家战略定位、争夺产业投资、争夺中小城市的“势力范围”，难以完全避免，也没必要加以讳言 。两大城市需要有相当一段时间在竞争中协同，在协同中竞争。

从长远来看，成渝城市群有望建设成为具有国际竞争力的世界级城市群以及世界级产业集群，这也是构建利益共同体的过程。

NBD：那么，成都和重庆怎么样实现相向发展、分工协作、优势互补，奔向这样一个世界级城市群的远期愿景？

冯奎：我想，成都和重庆，要构建城市群协同发展的利益共同体，有以下三个着力点。

首先，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动产业分工协作。成都与重庆要率先打破各类行政性垄断，实现劳动力、资本、技术等要素的充分流动，让市场配置产业发展资源，从而实现在成渝城市群范围内产业选择、产业发展的动态平衡。

其次，要更好地发挥成、渝两地政府的作用，放大城市群的共同利益。成、渝两地应经常性就重大发展问题进行磋商，制定共同发展的有关专项规划。在基础设施建设、生态环境治理、社会保障等方面，应以城市群为整体，两地政府相向努力、协同发展。应着眼于关键性、共性的一些发展需求，谋划重大平台建设。共同举办展会、对外招商引资，共同塑造成渝城市群的区域品牌形象。

最后，要充分发挥中央政府及其职能部门的作用。重庆市、四川省应适时将成渝城市群建设的重大问题及时向国务院报告。部委职能部门也应对成渝城市群的实施情况进行跟踪分析和督促检查，推动城市群利益共同体的形成与发展。

正确看待马太效应或虹吸效应

NBD：在城市群内部，核心城市和周边城市的关系又是什么？

冯奎：在城市群内部，核心城市与周边城市的关系是动态变化的。

在成熟的城市群内部，一般都存在着人口与经济最为密集的核心区，并且一般都会形成多圈层多中心的网络格局。

核心与多中心的关系，将来不是简单的核心——边缘的关系。两者是分工互补的关系，其中核心区是高端服务业集聚的场所，辐射带动城市群内部其他多样化中心的发展。这些多样化的中心展示出专业化、特色化、本地化的各类功能，不可或缺、难以替代。

核心区与周边城市协同发展，推动城市群的升级过程。核心区功能不断升级，周边城市不断提升专业化、特色化、本地化的水平。核心区与周边多样化中心区互相支撑、互相促进，共同推动整个城市群转型升级。

NBD:在核心城市和周边城市的这种关系中，怎么做到相辅相成，避免一边倒的马太效应或者虹吸效应？

冯奎：要正确地看待马太效应或者虹吸效应。在城市群发展的初始阶段，资源要素向核心或中心城市集中、集聚，马太效应或虹吸效应是正常现象。

所要注意的是在我们国家，由于城市存在于行政级别，高等级行政级别的城市源源不断地吸附资源，市场要配置资源方面存在失灵现象。这就是为什么在有些城市群，核心城市因为吃不了而“撑死”，外围城市因为吃不着而“饿死”。

解决这个问题，还是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过改革打破城市间的壁垒，促进要素充分流动，给予不同等级的城市相对平衡的发展权。

西成高铁加重西部城市群份量

NBD:城市群与城市群之间也有协同发展的问题。前不久，西成高铁正式开通，怎么看待交通枢纽建设，对城市之间甚至城市群之间协同发展的作用？

冯奎：西成高铁开通，将有效地发挥交通对城市、对城市群的支撑与引领作用，主要体现在点、线、面、体四个方面。
从点上说，高铁经济将推动交通、产业在城市空间的集聚。未来，成都、西安、重庆将有更加有利的条件、将在更大空间范围内去吸引高端人才，吸引流动人口。显而易见的是，这几座城市的竞争也将更加激烈。

从线上说，从西安到成都的天堑变通途，将促进沿线城市带的发展。西安到成都沿高铁多座城市，未来将以更加开放的姿态与外界链接，从而形成明显的西成城市经济带。

从面上说，以西安为核心的关中-天水城市群，与以成都、重庆为核心的成渝城市群的联系，得到极大的优化提升。这两大国家级城市群将得到进一步发展。

从体上说，西成高铁将加速中国西部上述两大城市群的发育与成熟，整体上加重西部城市群的份量，加重西部在中国城镇体系中的份量，使得中国区域经济的平衡性进一步增强，协调性得到进一步的优化。