专栏 | 冯奎：城镇化过时了吗？

很多人引用诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨的话，他说美国的高科技和中国的城镇化是21世纪最重要的机遇。两个机遇的说法当然只是一种笼统的概括。

现在中国在国际合作特别是中美高科技合作、贸易关系方面，面临一些不确定性。中国城镇化这个机遇，完全掌握在我们手里。但最近一段时间，对于城镇化似乎有不少模糊的认识。今天想简要讨论一下对中国城镇化的认识。

中国城镇化到了什么状态？很多人以为：十八大之后，中国的城镇化是当时的一个热词，今天看起来，城镇化的讨论明显少了。

特别是现在乡村振兴热，反衬出城镇化概念的冷。比如一次研讨会上，有人说：城镇化机构现在也找不着了，很多地方设了乡村振兴委员会、乡村振兴办公室，现在只讲乡村振兴，不提城镇化了。

那么城镇化过时了吗，如果如没有过时，它跑到哪里去了呢？

1.城镇化的主线没有变化

如何看待当前城镇化的阶段与新现象？

第一，城镇化的数量增长仍然没有完成或远远没有完成。发达国家、发达经济体，城镇化率一般达到75%以上，现在国际上发达经济体的城市化率达到80%，中国城镇化率到目前只有58%多。中国要完成城镇化历程，简单从城镇化率的角度还至少要有15年以上的时间。

第二，城镇化质量提高是一个更加复杂的过程。2017年底常住人口城镇化比户籍人口城镇化率高出16%。5年来两者的差距只是缩小了1个百分点，这意味着还有以亿计的在城人口实际上还是农民身份。比较麻烦的事情在于：不少农业转移人口在城市落户的积极性不高。这不仅导致城镇化拉动内需的效应出不来，还导致人口在城乡两头占地等突出现象。

城镇化质量或者说农民进城要涉及到多方面利益调整。以一个具体事来说，现在中国差不多有2.5亿套住房，面积280亿平方米，可是其中空置差不多有20%左右，相当于50亿到60亿平方米。这样空置的面积和体量差不多相当于三到四年市场交易量。我们看到一方面要有大量的人进城没房住，另一方面许多空置房屋浪费资源。这个拉锯战反映了城镇化一些问题的解决并不顺畅。

第三，城镇化深度发生了非常重要的变化。城镇化进程中新的城市格局面临重构，这才刚刚开始。

按照世界上城镇化发展一般规律来讲，我国的城镇化率超过了50%，出现了一些趋势性的现象。城镇化发展既包括农村人口进城，同时也包括人口在城镇之间流动。如从小城市到大城市； 从内地城市到沿海城市； 从工业城市到服务业城市；从高寒或酷暑的城市到更加宜居的城市等等。总而言之，当城镇化率超过50%以后，城镇化发展的重要特征是城市之间人口的流动，这种现象才开始不久。“抢人”现象本质上反映现在人口流动已经不是简单追求进城，而是追求进什么样的城市，进什么样的城市群，进什么样的都市圈，进什么样的核心城市。

更进一步，城镇化到了这个阶段，满足的不单纯是进到一个城市，而是要进到更加绿色、宜居、智慧、人文的高质量的城市。下一步中国城市的竞争也是城市素质的竞争、城市质量的竞争。从这一点上来看，中国的城镇化到了一个深度的城镇化的发展阶段。

从我们对城镇化判断来讲，无论从城镇化率的数量，还是从解决进城人口基本生活问题，特别是城镇之间人口流动、城市群的布局、绿色低碳智慧城市建设这些角度来讲，中国的城镇化进入了以高质量发展引领的新阶段，城镇化研究还需要不断深入。

2.城镇化是乡村振兴的重要推手

十九大报告提出乡村振兴重大战略，各级政府现在出了许多大手笔的规划，要推动乡村振兴。这非常令人兴奋。但其中有一些认识需要我们深入讨论一下：比如有的人认为乡村振兴就是在广大乡村区域，山田林湖处处开花； 就是推动要素离城进乡，把乡村当作经济建设的主战场； 就是要改变人口进城的趋势，实现乡村人口全面增加，使城镇化回流。

毫无疑问，乡村振兴是一个非常重要的大战略。它的背景是：中国要全面迈向小康，到2050年要建成社会主义现代化强国。在此过程中，没有乡村振兴就没有强国目标的实现。但从乡村振兴的实现手段上来讲，城镇化是通往现代化的必由之路，它也是乡村振兴的时代背景，是乡村振兴的重要手段，这个观点现在被忽视了。

第一，城镇化通过减少乡村人口推动乡村振兴。内部的机理是：农村的劳动生产率比较低，人均占有的生产要素是少的。减少了农村人口，就能提高农业的生产率。城镇化进程带来的理想的效果是：进城人口与在村人口双双获益。改革开放以来，中国城镇化率从20%不到，上升今天的将近60%，改变了数以亿计的乡村人口命运，这是世界奇迹，也符合世界性的规律。高城镇化率的国家不一定是发达的经济体，但低城镇化率的国家一定不是发达的经济体，一定不是现代化强国。

第二，核心大城市的发展对于乡村振兴发挥关键性作用。随着城镇化的发展，大城市、核心城市、城市群人口越来越多，对于乡村生态服务产品的要求就会越来越多、越来越高，这就相对提升了乡村的价值。大城市和乡村之间，有两种主要效应，大城市通过产业要素外溢，拉动乡村振兴，这叫做产业拉动效应。大城口消费需求庞大且不断演进，特别是许多休闲、旅游、康养等需求是在乡村才能实现的。这种需求满足效应也能带动乡村发展。这样说来，城市发展促进了乡村振兴。

第三，城市偏向主义要纠正，但城镇化道路不能纠正。一些地方确实存在着城市偏向主义，这指的是很多决策者只是站在城市里做决策，会把一些基础设施、公共资源集中配置到城市，导致了一些乡村出现了凋敝的现象。在这种地方，要强调城乡融合发展，要强调城镇化和乡村振兴的互促与共。但问题是出在具体的政策行为上，特别是是一些具体政策行为导致投资项目不能发挥公共物品的效果，不能有助于承载与服务更多进城人口。因此，城市偏向主义的决策问题，不能让而城镇化政策去承担。

第四，一些落后的地区，城镇化比乡村振兴更加紧迫。在东部地区，讲乡村振兴面临的有利条件更多。但是在中西部有些地方，主要矛盾还是要讲要素进一步集中，要加快推动中心城市的发展。只有区域性的中心城市得到进一步发展，才能对乡村、对小镇起到带动作用。中国发展的一个基本现象就是高度分化，不能简单用东部的模式解决西部的问题。

结论：在城镇化进程中，要推动城镇化和乡村振兴的融合发展，要做到相得益彰，相辅相成。

3.防止误判“逆城镇化”导致决策不当

中国一些地方出现了“逆城镇化迹象，值得高度重视。但我个人认为，城镇化是主流，而逆城镇化是支流。分清主流与支流，对于公共政策和企业决策，都至关重要。

逆城镇化总是和城镇化相对而言。城镇化是农民放弃乡村的生活来到城镇里面，统计意义上讲，在城镇里就业居住六个月以上，就被统计为城镇人口。城镇化是一个主动的选择，带有身份的转换，而且是一个稳定性的变化。对比而言，现在一些逆城镇化现象，往往讲的是有些大企业到农村里去投资建设，去进行项目的短暂经营； 或者是指城里人周末到农村、乡村度假； 也还包括城市里农民工或工人返回家乡，在家乡就业，返乡创业农民工，如此等等。逆城镇化的规模人口现在还没有准确统计。

讨论逆城镇化，要注意两点：一是逆城镇化是一个局部的现象，不是一个全局的全国性现象； 二是它是一个长期演变的现象，不是一个可以拔苗助长的“人造”现象。

强调的第一点，主要是指在全国最发达的北京、上海、广深、成渝等大都市周边，出现了一些逆城镇化现象。即便在这种地方，主要还都是一些人口在大城市的核心区和周边有条件的中小城市、富裕乡村之间的要素流动。这种现象本质上是在城市群内部要素的优化和调整。我们更加需要的是用城市群、都市圈思维来观察分析这类现象，而不是用线性思维，来构建简单的城乡资源回流的图象。

强调的第二点，主要是说逆城镇化类似于涓涓细流，是一个微量运动，不要去高估它在短时间内的规模。在美国，城乡之间没有制度障碍，1920年美国城镇化率超过50%之后，城镇化仍然是毫无异议的主流。从城镇化率的50%到上升到70%以上的几十年时间里，美国主流的城镇化趋势是向大城市、核心大城市集中。只有数量不多的人放弃大城市，回到乡村。

逆城镇化现象值得观察。现在要注意的是，不要误判形势影响决策。有两个误判：

一是一些超大城市、特大城市、大城市，认为既然逆城镇化是趋势，那么推进农业转移人口市民化的任务就没有重了，就可以“名正言顺”地请农民返乡创业了。城市门槛，有时甚至还指向其他要进城的人口。这在事实上，会造成大城市包容性不足的问题，大城市的效率没有充分发挥，影响到建立更加合理的城镇体系结构。

二是导致政府与私人决策部门将过多资源不恰当地进行空间配置。一些房地产商过高地估计了三线、四线、五线城市未来人口增长的可能性。部分政策，如低线城市的去库存政策，也助推了资源在这些地方的沉淀。

总之，城镇化的指向很清楚，就资源要素向城镇流动。而逆城镇化的指向有时会很模糊，究竟资源要素向何处流动？集聚效应被稀释与分散的教训，值得记取。

4.在广域空间里去研究城镇化

十九大报告中并没有专门章节讲城镇化，而是把城镇化最实质的内容放到了“区域协调”发展中去讲，城镇化的命题融入到大区域中去了。换句话说，我们要有广域空间思维，要超越行政边界去思考许多城镇化走势，这是我们理解城镇化的关键性思维。

举三个应用性的例子。

一是关于城镇化率的统计。现在统计城镇化率，每个省、每个市、每个县都要去统计，有意义吗？至少来说，以行政区范围来统计县市统计城镇化率，意义有但不大。城镇化是全国性的现象，是城市群现象。因此只有在全国范围内、在城市群范围内去研究人口的流向才更有意义。设想，中西部一些自然条件不好的县市，非要通过做大城镇人口规模的方式，来自求高的城镇化率，这就有违区域协调。未来，应更强调全国性、大区域性的城镇化率； 以县市级行政单元为边界的城镇化率应该逐步弱化。

二是城市群发展。城市群发展本质是要靠要素在大的空间范围内流动，最终形成区域性的核心城市、中小城市、小镇等。这些核心城市、中小城市、小镇的定位，可能与原先在行政边界下的定位有所不同。比如有些核心城市在影响力层面上，确实可能是几个省的“省会”； 有的小镇，虽然个头小，但在某些方面是全球性标杆，因为它汇聚到专业性的资源，具有穿透行政边界的世界性的力量。如果看不到这点，还是在行政区范围、级别等等层面上去考虑问题、制定政策，就会阻碍城市群以及各类城市发展。

三是特色小镇。从区域协调的角度来看，任何城市群都离不开特色小镇，因为小而精、小而活、小而美、小而强，是区域发展中必不可少的补充。也正是从区域协调的角度来看，特色小镇永远不要孤立于城市群、都市圈。所以，城中镇、园中镇、镇中镇、市郊镇比较有钱途； 东部都市圈、城市带容易培育出特色小镇，而西部则应减少特色小镇的布局。

广域空间思维在政策层面上的含义就是要深化改革，消除行政性阻碍因素，推进一体化进程，创造条件让资源要素流动到它们愿意去的地方去。

作者 冯奎

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，兼任中国科学院地理科学与资源研究所研究员、北京交通大学中国城市研究中心教授。

研究领域：城镇化政策、区域与城市发展战略等，是中欧城镇化博览会、中国城镇化高层国际论坛等总策划。主持制定全国20多个城市发展战略规划。县域城镇化，新城新区等研究，获得国家发改委优秀成果奖。

主要著作：著有《中国城镇化转型研究》，《都市圈与中小城市发展战略》，连续两年主编了《中国新城新区发展报告》等。