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城中村更新提速,“新深圳人”安居何处?

每日经济新闻 2021-01-12 11:18:48

在新的条件下审视“城中村模式”,以“包容”著称的深圳能否继续迎接“新深圳人”的到来?

每经记者 杨弃非    每经编辑 刘艳美

图片来源:摄图网

深圳城中村的故事即将翻开新篇。 

近日,经数年酝酿后,《深圳经济特区城市更新条例》(下称《条例》)对外发布。作为全国首部城市更新立法,一个指标的变化备受外界关注:根据《条例》内容,旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积、物业权利人人数两项占比均不低于95%,且经区人民政府调解未能达成一致的,可依照相关法律法规对未签约部分房屋实施征收。而被征收人对征收决定或补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 

而依照此前原则,必须100%业主、100%的面积同意并签署拆迁补偿安置协议,城市更新项目才能实施拆迁。

对于拥有上千个城中村的深圳而言,“5%”的细微调整,可能将弥合巨大的时间差。 

中国人民大学城乡发展规划与管理研究中心主任叶裕民调研城中村更新项目时发现,若政策合适,要让50%的村民达成一致同意改造平均需要6个月,80%需要12个月,95%需要24个月。正是最后的5%大大拉长了合意的时间,最终到4年甚至 更久。

换句话说,城中村有望被按下更新的“快进键”。

但对于深圳而言,城中村又并不单纯是更新的对象。有观点认为,城中村为深圳撑起了过去40年的发展,为超过五成城市居民提供廉价居住地。在“十三五”开局时,中国(深圳)综合开发研究院资深研究员李津逵甚至直言,若完成“十三五”规划城市单元更新的面积,那是“要犯历史错误”的,“至少要停止特区内的城中村的整体拆迁改造”。

在新的条件下审视“城中村模式”,以“包容”著称的深圳能否继续迎接“新深圳人”的到来?

“二次房改”提速

困扰深圳人“住”的问题,一直与深圳“地”的问题“一体两面”。

去年,突然爆发的楼市让深圳的供地矛盾再度凸显。(猜你想看:《深圳如何打破“天花板”》)一组数据值得被再次提及——如中国城市经济专家委员会副主任宋丁所说,深圳住房的土地使用比例只有不到20%,不仅远低于全国平均水平,更低于国际40%的标准。

深圳去哪找地?特区成立40周年“扩容”的猜测无疾而终,更多人开始聚焦深圳自身的改革——特别是在获批综合授权改革试点之后,深圳有了更多先行探索的可能。

一个领域就是深圳已瞄准很久的“城中村”更新。

早在2009年12月,深圳就出台《深圳市城市更新办法》,为中国城市旧改拉开“城市更新”的新方向。10年来,深圳随之出台多份配套政策,“补丁”打了不少,但效果不甚理想。有媒体梳理发现,到2017年,2010年深圳首度批准的8个旧住宅改造项目,仅南山鹤塘小区达到“100%同意”标准,成功进行旧改,其他均不同程度受阻。

但城中村蕴含着大量待释放的居住空间。

据宋丁分析,过去10年来,深圳积累了数百个城市更新项目。

 深圳在‘十二五’、‘十三五’期间计划更新的土地大概是30平方公里,其中就包括大量住宅用地。若按照原定计划推进更新,大量空间将被释放出来,这样就能大大增加住宅供应,解决深圳多年来住宅用地供应紧缺的局面。” 面对推进缓慢的城中村更新项目,此次出台的《条例》,正如一剂“强心针”。 

从2019年推出30平方公里产业用地,到去年又整备15平方公里召开大型国际招商会议,深圳已花大力气解决产业发展和升级问题。从方向上来看,“供地错配”进一步集中体现在住宅上,深圳的政策目标将回归居住问题,为人才提供合适的居住环境,以保证产业的进一步发展。

这种思路,明显体现在深圳对保障性住房的倾斜上。

上述《条例》总则第二条就明确指出: 根据市住房发展规划,旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设,由市、区人民政府按照有关规定组织实施。

这恰与深圳“二次房改”目标一致——自2018年开始,深圳计划到2035年筹集建设各类住房170万套,其中人才住房、安居型商品房、公共租赁住房占新增住房供应总量60%左右。

配套政策亦已出炉。宋丁提到,在深圳最新修订完善的《深圳市地价测算规则》中提到,在地价优惠上给予公共住房发展倾斜,公共租赁住房、安居型商品房的修正系数为0.3,人才住房的修正系数为0.4,产业配套宿舍的修正系数为0.6,棚户区改造项目修正系数为0.1。

“这样一来,开发主体所支付的成本会大幅降低,从而保障了其未来的利润空间,大大稳定了开发商的积极性。”宋丁指出。

人口结构之变? 

一个不容回避的问题是,当城中村被置换成保障性住房,居住成本仍可能有所提升。过去那些以城中村廉价住房为生的“新深圳人”,不得不面临走与留的选择问题。

更直接的问题是,新的住宅究竟是为谁准备的? 

若从产业发展角度出发,一个较为粗糙的推论是,适配于产业升级的人力资源也需要升级。特别是一方面制造业企业外迁潮已带动东莞等城市产业发生连带效应,另一方面深圳“用工荒”和“就业难”的悖论,显示出人才结构的变化,深圳作出相应调整似乎已迫在眉睫。 

宋丁将此总结为另一个层面的“错配”。“居住不能错配,居住者也不能错配。”他说,“宏观地看,这将是一个大博弈的过程,起码要花费10年到20年时间。”

如果回看如今的城中村,在“脏乱差”的外衣下是居住者最基本的居住需求。它不仅价格便宜,而且交通便捷,与高楼大厦共生的位置,使住户可以在大城市中享受超低的通勤时间。放在历史中看,在高速城镇化过程中,他们承担起了政府应该承担的廉价住房的供给任务。 

但在基本公共服务之外,城中村就显得较为局促。包括学校、医院等大量规范的公共服务超出了城中村的服务范围,生活在城中村的人由于长期停留在城市边缘,也对城市失去了预期。

叶裕民进一步将城中村的特点总结为“三低两高”—— 

土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入低;高无证建设比例和高犯罪率。

宋丁认为,随着产业大面积升级,在已经升级的产业中工作的人也多了,新的工作者继续住在这样的城中村中,显然将不再现实,这存在一种相互呼应的关系。

在他看来,10年到20年将是一个过渡的过程。目前,对城中村的关注,大多源于当下所处的“断裂”转型过程中——不少在城中村中居住的人,可能很难找到适合的工作,但暂时仍需要居住场所,这个问题只有等时间来化解。

城中村“原住民”是否只有“走”一条路?答案也不尽然。

李津逵曾指出,深圳的城中村里走出过很多人,有企业家、发明家、艺术家、演员等。供应与需求在此能够实现良性循环,曾孕育出一代又一代产业萌芽,为闯深圳的人们提供落脚点。从这个意义上来说,城中村的“包容”,也为深圳带来了“创新”的文化基因。

 并不是城中村有创新活力,而是城中村这些人有创新活力。” 叶裕民指出,城中村的包容也能在其他的载体中得以体现,关键是能不能让他住下来,给他提供可支付住房,让环境越来越好,让他可以和他的家人在一起,他的创新能力才能越来越强,并带动当地创新活力的提升。 

城市发展的过程,也是实现空间、人和产业联动和高品质发展的过程。同样的逻辑下,当低水平的城中村发展成了高水平的现代化城市,如果城中村的居民也能通过人力资本积累,过上更美好的生活、享受到好的公共服务,自然能进一步增强创新能力,也更能在城市中找到价值所在。

再定义“包容” 

叶裕民曾对深圳的大冲村和广州的小新塘两个城中村进行比较分析。在两村原有用地面积、建筑面积两项指标差距均不超过10万平方米的情况下,她对比其改造后的建筑面积发现,小新塘为167万平方米,而大冲村则达到280万平米,二者差距足足超过100万平方米。

为何会出现这种现象?另两项指标揭示了更多信息:两个改造后项目的净容积率,大冲村为7.76,而小新塘只有3.98;而每户平均补偿面积,大冲村高达900多平方米,小新塘则为280平方米。

“到目前为止,深圳的城中村更新补偿方法仍是‘补现状’,等于说村民现在有多少建筑面积,不管合法与否都补,这样使得深圳的城中村更新成本太高,开发商就要更多钱才能收回成本,开发的密度就非常高,这样提高了整个城市的发展成本,而大面积的高价房又使得流动人口更加住不起,加剧了城市的排斥性。”叶裕民分析。

而据她了解,广州城中村更新只补偿合法部分,降低了这个链条的成本,也反过来提高了城市的宜居水平。

仅一处政策差异,就导致了如此不同的结局。 

 被排斥的流动人口只能不断往外走,他们所到之处,让没有流动人口的村又进入了大量流动人口,产生新的城中村。”叶裕民将此归纳为“城中村更新”和“城中村再生”并存,这让城中村更新永远“改不完“。 

“城市更新有两个主要的问题,一个是‘改不动’,一个是‘改不完’。”叶裕民说,“双95%的政策能助推解决‘改不动’的问题,但‘改不完’仍然难以解决。”

而如何让城市由排斥性更新走向包容性更新、由高成本更新走向低成本更新?从这个角度出发,就是要更关注流动人口自身的需求,设身处地为他们提供适合其生活的空间。按叶裕民的话来说,就是要提供小面积的可支付住房,城中村更新才能真正走向终结,才是真正的以人为本。 

如何定义“包容”?城中村显然只是表面,更重要的是,在城中村中,人人均能参与、每个个体的生活方式均能得以满足和表达。 

在宋丁看来,将来,深圳数千个大大小小的城中村中,应该保留一批具有代表性、有典范意义的,它们可以作为一种特殊的实用功能和文化功能并存的载体存在。既让人们回顾其历史作用,又能为深圳多元化增加新的选项。

“只有多元化的社会才是一个良性的社会。只有对所有人都包容的城市,才是一个可以实现善治的城市。”叶裕民总结。

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