成渝地区“纲领性文件”出炉，成都都市圈如何“升级”？

每经记者 余蕊均    每经编辑 杨欢

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10月20日，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称“规划纲要”）正式发布。这是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，是制定相关规划和政策的依据。规划期至2025年，展望到2035年。

《规划纲要》提出，强化重庆和成都中心城市带动作用，引领带动成渝地区统筹协同发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

事实上，随着成渝地区双城经济圈建设加速推进，成都都市圈的“画像”也在日渐明晰——

在此次发布的《规划纲要》中指出，成都都市圈要充分发挥成都带动作用和德阳、眉山、资阳比较优势，创建成德眉资同城化综合试验区，建设经济发达、生态优良、生活幸福的现代化都市圈。同时还要推动重庆、成都都市圈相向发展。

此前印发的《成都平原经济区“十四五”一体化发展规划》也明确，建设现代化成都都市圈，既要“全面提升成都中心城市发展能级”，也要“推动成德眉资同城化发展”。与此同时，还要强化成都都市圈与重庆都市圈“双向互动”。

成都平原经济区空间协同发展格局 图片来源：每经记者 张建 摄

9月27日，四川省发改委主任郑备在向四川省人大常委会报告成渝地区双城经济圈建设情况时表示，将“积极向国家有关部委汇报，推动国家层面尽快批复成都都市圈发展规划……”

如今《规划纲要》正式公布，无疑释放了一个积极的信号。继南京、福州之后，一个以新晋超大城市成都为核心，覆盖德阳、眉山和资阳三市的现代化都市圈，战略定位、发展目标、实现路径均已“在路上”。

对成渝而言，唱好“双城记”，早已不是“各凭本事”就能完成的。作为城市化进程中的阶段性空间组织形式，都市圈是承上启下的重要一环——从中心城市不断扩展形成连绵发展的城市群。因此，推进都市圈建设，首先要准确识别并科学划定范围。

成都都市圈是如何“识别”与“划定”的？从蓝图走向现实，一个成长型都市圈如何“升级”，引领一个世界级城市群崛起？

01.空间优化

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在全国区域经济版图上，“成都都市圈”正一步步走向前排。

今年4月，国家发改委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》时，特别点名了福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划；而在2020年版的重点任务中，举例的则是南京、西安、福州等都市圈。

截至目前，南京、福州都市圈发展规划已获国家发改委批复。而成都都市圈建设背后，是成渝唱好“双城记”、建好“经济圈”的现实需要。

去年1月中央财经委员会第六次会议提出“要推动成渝地区双城经济圈建设”后，城叔曾在多个场合听到四川和成都坦承两个极核城市之间的“不平衡”，迫切需要推动形成一个与重庆实力相当的“极核”。

换句话说，就是不能再靠“单打”，“组团”才能出圈。

事实上，放在四川的语境下，成都都市圈已有多年基础，它有一个更“通俗”的名字——成德眉资。从空间上看，那是成都平原上涵盖成都、德阳、眉山、资阳四市，总面积达3.31万平方公里的更大区域。

公开资料显示，早在“十三五”前，当地就有研究意在推动成德眉资同城化发展。2018年，四川开始实施“一干多支”发展战略，推动四川“主干”由“成都”拓展升级为“成德眉资”，更成为一项核心任务。

成都都市圈总体空间结构图 图片来源：成都市规划设计研究院

在双城经济圈的“加持”下，成德眉资同城化不仅迎来新的发展契机，成都都市圈也被赋予了全局意义上的重要使命。

比如，促进西北地区与西南地区合作互动。从地图上看，成渝地区处在西南最北端，北边即是大西北地区，通过双城经济圈的核心带动作用，能够有效促进南北方，特别是西部的南北方之间的互动——这是写入国家“十四五”规划纲要的一项内容，而双城经济圈的带动作用有多大，很大程度上取决于“双核”有多优、“双圈”有多强。

建好都市圈，事关经济圈。

规划建设好成都都市圈，有利于做强发展极核，利用都市圈的势能强势带动各城市共同步入高质量发展阶段；

有利于统筹都市圈内的城乡发展，促进资源在都市圈内的合理分配和流动；

有利于引领四川全省共进，充分发挥成都都市圈在全省的引领、辐射及带动作用。

此前，成德眉资四市积极应对跨区域空间形态、结构变化和空间治理的需要，共同完全了“家底”摸排，实现了“共绘一张图”，构建起成都都市圈“1+1+N”规划体系。

其中一个“1”是指都市圈发展规划，是指导成都都市圈建设的纲领性文件；另一个“1”则是国土空间规划，是对都市圈国土空间保护、开发、利用的系统安排，“发挥承上启下的作用，突出统筹与协调”；“N”包括了各类专项规划和毗邻地区区域规划。

比如在毗邻地区，规划区分了“郊野空间邻接型”和“城镇空间邻接型”，通过对空间资源的重新梳理，形成可操作性的建设、管控方案，可以有效避免因重复建设而造成的资源浪费，也可以圈定重点，更高效地配置要素资源。

根据最新要求，成都都市圈还将探索建立统一的规划委员会，空间格局有望进一步打开。

02.联系强化

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2020年，成都都市圈常住人口达2966万人，地区生产总值为2.24万亿元——以占四川全省35.4%的人口，创造了46.1%的GDP。

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但从“成都”到“成都都市圈”，不能是简单的数据相加。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚表示，之所以成渝没有采用“城市群”，而是用“经济圈”的概念，就是想进一步强调“这不是一次行政区划的扩区，不是行政区划的调整，而是打破行政界限，形成更为密切的经济层面的联系。”

放到都市圈尺度上，“联系”尤为重要。

根据成都市规划设计研究院研究表明，对比2012年、2015年、2019年三个时间维度的成德眉资灯光图模型可以看到，成都周边三个方向上的亮度有了明显提升，热力范围也在逐步扩大，形成了一定的“都市连绵区”。

2012年、2015年、2019年成德眉资灯光图模型

当然，形成城市间紧密的联系，交通的有力支撑是必要的。

“圈子里面，时间概念是很重要的。”中国城市规划设计研究院副院长郑德高表示，“从上车到下车尽量不要超过1小时，这样才能够形成互动。1小时是一个忍耐极限，否则再近人也不会来。”

他表示，过去我们是先有交通量再配交通，现在可以先适当地配置交通，从而带动外围节点的增长。

眼下，打造“1小时通勤圈”“轨道上的都市圈”已成为各地建设都市圈的首选。放到成都都市圈来看，目前，以成都东站为枢纽，向北24分钟可到德阳，向南31分钟可到眉山，向东25分钟可到资阳——中心城市与周边城市的时空距离压缩至半小时。

成都对外人口流动分布（千人/天）

成德跨市通勤OD图

以成都-德阳为例，两地之间日均开行动车约100趟，日均客流量近2万人次，动车“公交化运营”成为常态，为“跨市通勤”奠定了基础。

与此同时，为强化交通体系的高效一体，除了打通“断头路”“瓶颈路”，实现公共交通“一卡通”等基本操作外，成都都市圈的一个重要探索还在于，共同投资建设跨界地铁线路。

9月29日，成德市域铁路S11线完成了项目公司“四川成德轨道交通公司”组建，并进行了工商注册登记，注册资本金3亿元，其中，德阳发展控股集团有限公司持股53%，成都轨道集团有限公司持股47%；

在此之前，9月26日，成眉市域铁路S5线项目公司“四川成眉轨道交通有限公司”在成都完成工商注册登记；去年11月27日，成资市域铁路S3线已经开工，目前正在加快建设……

上述三条市域铁路，被视为成都都市圈的轨道“骨架”。根据综合交通专项规划，成都都市圈正统筹布局以成都为中心枢纽的多层次多制式轨道交通网络，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通“四网融合”。

当互联互通变得便捷高效，“来来往往”之间便能产生更多的创造。

成都都市圈“两环三射”轨道交通骨架示意图

03.竞争力提升

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根据国家发改委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，一个现代化都市圈，应该是“空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居”，最终成为“具有全球影响力的都市圈”。

目前，成都都市圈尚处于发展的初级阶段，发展能级还需进一步提高。从“极核带动”转向“协同发展”，已成为都市圈成长路上必须完成的“蜕变”。

此前，成都市规划设计研究院根据企业大数据，构建了一套基于“宏观经济维度+微观企业视角”的产业分析模型。

包括从企业数量的视角分析三次产业结构，识别主要变化领域；分析成都与周边城市重点行业的细分领域；从资金互投、资本互投角度分析两地资本联系强度、企业联系强度以及联系的主要领域；从企业总部分支的角度分析两市产业联系的具体领域等。

结果显示，成德、成眉、成资之间的资本互投率与成熟同城化区域资本互投率9%的门槛值差距较大，反映出产业协同程度不足。

企业大数据视角分析产业联系流动图、产业云图等

为应对和解决土地集约利用水平不高、城镇功能品质有待提升、生态环境保护压力加大等现实问题和挑战，成都都市圈在推进成德眉资同城化发展进程中，进一步突出重点，希望从“先行示范区”率先取得突破。

成都市规划设计研究院的研究表明，推进成德眉资同城化发展，既需要探索城市功能、生态体系、产业布局等整体层面的协同，也需要聚焦重点地带，承载重大核心功能，在高能级空间载体的引领带动作用下，打造同城化发展的先行示范区。

为此，四市共同编制了《成德眉资“三区三带”空间规划》，聚焦同城化邻接地区，强化成都国际铁路港经济技术开发区、四川天府新区、成都东部新区等高质量发展动力源和高能级空间载体的引领作用；

同时，选取基础条件良好、具有较强合作基础的区域——成德临港经济产业带、成眉高新技术产业带和成资临空经济产业带——建设同城化示范区，“突出区域共管、共享与共同发展，共建成渝地区双城经济圈高质量发展先行区、公园城市高品质宜居地”。

成德眉资“三区三带”空间范围示意图

事实上，跨行政区共建都市圈，关键在于如何推动生产要素的自由流动和高效配置。而唯有真正“达成共识”，各方才有更大动力，消除那些阻碍自由流动的行政壁垒和体制机制障碍。

变化正在发生。据观察，随着同城化不断深入，项目规划成果已开始指导两市陆续开展相关合作，取得了一定实际效果。

“尤其是在规划的指引下，成都、眉山已举行多轮同城化工作对接会和重点项目专题会，就规划提出的交通、产业、创新领域的同城发展策略进行正式会议议定，形成可落实的具体项目清单，建立起了一套完善、高效的工作机制。”

不仅如此，成都都市圈还首创性地构建了一套“同城化指标体系”，从人流联系、产业联系、物流联系、交通往来、公共服务、基础设施、生态环境、政策机制等8大维度、15项指标，对同城化区域要素流动水平与系统联系水平“定标定准”。

从功能定位看，成都都市圈承担着“高质量发展重要增长极、引领型科技创新策源地、内陆改革开放示范区、全球公园城市实践典范”等具体职能；从提升竞争力的实际出发，则还需要用更多改革的办法和创新的精神，增强内生发展动力。

面向未来，一个共同的目标是，建设成渝地区双城经济圈极核和美丽宜居公园城市都市圈，与重庆都市圈共同引领世界级城市群建设。