防止“东京跌落”，日本为何寄希望于它？

每经记者 余蕊均    每经编辑 刘艳美    

编者按： 

城市，作为一个有机体，始终存在新生与衰亡、保留与淘汰、保护与发展的双重挑战。在“大城市病”全球蔓延的当下，以公共交通为导向的TOD发展模式，成为许多国际大都会城市的一剂“良药”。

包括伦敦、纽约、东京、新加坡等城市在内，都在进行TOD模式探索。其所呈现出的集宜居、丰富、开放、有序、艺术等特性于一体的大都会生活风范，成为城市价值高地的风向标。

当我们的城市从规模扩张进入精明增长阶段，城市建设管理的重点也将更多地落在存量上，即城市更新、完善与保护。为此，国内各大城市也开始将目光转向TOD模式。作为国家中心城市，成都便是其中之一。

近日，我们分赴东京、新加坡、成都，实地探访三座城市TOD建设管理运营情况，见证这场轨道交通时代下城市发展的思想解放，探秘开发理念更新下城市运营方式的重构。

今日起，城市进化论（ID: urban_evolution）将连续3天推出深度观察文章，敬请关注。

图片来源：摄图网（本组图片除署名外均据 余蕊均 摄）

东京还在不断生长。目前，东京都人口约为1380万，以东京都为核心的东京圈（包括千叶、琦玉、神奈川在内的一都三县）人口超过3680万，是全球最大的都市圈。

就在不久前，东京发出“给你300万，请离开这里”的“请求”，试图缓解难以调和的人地矛盾。但不得不承认的是，这座全球人口密度最高的大都市，同样也是一座公共交通利用率极高的城市。

在日建设计常务执行董事、都市部门总裁大松敦看来，以公共交通为中心进行交通规划，正是日本城市建设的独特个性之一，而TOD开发是支撑这一独特个性的核心模式。

日本TOD开发中有一句名言，“乘客创造列车”——即在铁路沿线拓展住宅地、学校、主题公园开发的同时，在主要换乘车站进行一体化建设和经营百货店等设施，推进沿线各个重要站点的复合型开发，以获得社区营造与交通营运的综合叠加效应。

有观点指出，这种模式的初衷与欧美TOD“解决环境问题”的出发点不同，但恰恰适合日本——构建以站点为中心的“紧凑型城市”。

如今，日本对TOD的理解也不断变化。将轨道建设与城市规划融为一体、共同开发，这种最早从郊外新城建设中探索出的模式，如今正不断应用到东京城市再生项目中，希望利用具有天然聚客能力的车站，构建以站点为中心、功能高度复合的“都市集合体”，提升城市活力，促进经济复苏。

 

“铁轨上的城市”

今年4月27日，日本迎来史无前例的十连休，各大车站人潮涌动。虽然人流量激增带来更大程度的拥挤，但其四通八达的交通网络和功能齐全的站点设施，依然有效保障了城市秩序。

一位刚从日本考察归来的中国内陆城市政府部门负责人回忆，从东京乘坐“新干线”前往大阪，出站后借助扶梯和连廊，步行穿越多家商场，途经饭店、咖啡厅、电影院、书城、会议厅等，头不见天即到达住地，站内还有直达周边城市和景点的巴士和停车场。

人流密集的地铁站 

“日本基于TOD开发的立体交通体系，已经将工作、生活、出行紧密联结在一起，衣食住行一应俱全，城市运转效率非常高。”该负责人说。

东京是追求“效率”的代表——通过密织公共交通网络，引导民众养成使用铁路、公交车等公共交通出行的习惯，以减少对小汽车的依赖，达到缓解拥堵、提高效率的目的，东京也由此成为一座“铁轨上的城市”。

但罗马非一日建成。从1872年开通第一条铁路，到战后随着经济高速增长进入铁路发展期，再到上世纪80年代形成成熟的铁路网，东京走过了百年历程。

随着铁路网持续扩大，城市边界也得以不断外扩。1950~1980年间，由于东京人口急剧增加，大量私家车和路面有轨电车导致道路十分拥堵，为解决“城市病”，东京都首先废除路面电车，同时加强建设地铁、往新城区建设铁路以及增强国营铁路运量。

如今，东京轨道交通网络已非常成熟，但依然有优化提升空间。作为东京都专门负责铁道内容的政府部门，都市整备局都市基盘部交通企画课的职责正是“解决拥堵”和“扩大网络”。课长大野诚强调：“我们在考虑东京的交通问题时，需要把东京圈和首都圈的交通问题同时考虑进去。”

根据该部门提供的数据，截至2018年3月，东京铁路网络总长达到1181.9公里，共有站点769个。其中JR（旧国铁）运营的铁轨线路长419公里，站点141个；民铁（主要有7家公司）运营线路长387.9公里，站点291个；地下铁（主要有2家公司）运营线路为298.5公里，含236个站点；单轨铁路、新制式交通等线路长75公里，共101个站点。

“东京除JR以外的铁路也很发达，总的来说东京铁路主要有三个特征。”都市基盘部交通企画课企画担当高师启佑告诉城叔，一是每天有4000万人次使用轨道交通；其次，高峰期1～2分钟就会有一辆列车；同时，准点率非常高。

不仅如此，高师启佑说，在东京轨道交通网络最为核心的JR山手线环形圈内，5分钟、400米步行圈已占到64%，10分钟、800米步行圈实现完全覆盖，“可以说是世界少有的公共交通非常发达的城市了”。

JR山手线环形圈（绿色）示意图

而东京的“公交友好”属性，大大增强了公共交通对民众的吸引力。

高师启佑提供的数据显示，东京23区轨道交通（电车和地铁）使用率为62.3%，远高于伦敦（23.7%）、巴黎（29.7%）、纽约（15.3%）。同时，其私家车使用率仅14.3%，明显低于后三座城市。

日建设计常务执行董事、都市部门总裁大松敦也指出，东京都心3区（中央区、千代田区、港区）的电车、地铁非常集中，很方便，这个区域在通勤时的轨道交通利用率超过90%，3区以外的23区由于站点相对少一些，比例会稍微低一点，但也有68.5%。

他还举例说，日建设计位于千代田区的总部约有1200名员工，其中仅2人自驾上班。

不过，作为一个人口超过1300万的城市，东京不可避免地面临着“铁路拥堵”——尽管车厢拥挤度已从1975年的221%下降到2017年的163%，但如何缓解车厢内部的拥挤，依然是要继续解决的难题。

TOD最重要原则

作为一种不依赖机动车、以公共交通为向导的城市开发或沿线开发模式，东京版TOD开发从何而起？多方信息显示，它和上世纪五六十年代东京疏解人口、大规模建设新城紧密相关。

当时，战后的日本经济开始复苏，东京人口急剧增加。“从1960年开始，每年大概有超过30万人涌入东京，为了解决大量居住需求，政府决定在东京都心20～40公里半径范围内进行新城开发。”大松敦介绍，彼时私家车尚未普及，住在新城的人要去东京市区上班、上学必须通过铁路，因此新城和铁路需要同步建设。

不同于政府主导的新城开发，民营铁路公司在自主开发过程中，探索出一套全新的商业模式——在建设铁路线路的同时进行新城开发，通过出售住宅获取利润，可以更快地回收铁路建设投资。并且，在提供交通运输服务获取收入的同时，铁路公司还会自己运营购物中心。

“总之，日本的铁路公司会涉足很多领域，TOD模式基本都是他们主导的。”大松敦说，“这个模式很成功，住在郊外的人通过轨道交通，用30分钟～1小时时间到东京上班，这样的生活方式也在东京周边不断发展起来。”

此后，随着TOD模式被广泛应用，空间组织方式是否高效、城市空间是否为人所用等核心问题也在探索中不断优化——不只是公私土地的共同利用，不同建筑之间的物理联通，还有运营管理中的标准统一，其目的都是为了让人更加舒适便捷地从车站走向街区。

“这是TOD开发设计最重要的原则。”大松敦强调。

舒适的步行空间

日本建筑师、城市规划大师渡边庄太郎也认为，如果乘坐公共交通到达某一目的地，从下车到目的地这段道路步行非常舒适，人们会更乐意使用公共交通，这些道路环境也会让人在步行中享受城市。渡边庄太郎告诉城叔：“ TOD的原点，就是我们的出行方式究竟能不能让市民安全安心地到达车站。这是我们现有（TOD）项目能否成功的最关键支撑。”

具体操作中，如何实现这种舒适与便捷？从规划层面看，多位受访者均指出，以站点为中心的TOD开发，不能只看到站点本身，而应同时考虑与之相连的整个片区，进行“一体化”设计。

大松敦举例说，由于银座线建造时间较早，站内空间比较狭小，无法增设电梯、扶梯等新设施，所以通过利用企业、商区等周边建筑，把地下打通，利用这部分电梯帮助乘客去到地面。由此一来，虽然站点本身面积没有变化，但在使用者意识里，站点扩大了。

日建设计都市部门城市设计部主任规划师杉田茂树还提到，从最初地上地下的设施联通到成为一个功能复合的“城市综合体”，进而延伸到整个城市区域，日本对TOD的理解其实也在不断变化，而“把人快速高效地送到目的地”这个初衷始终未变。

在杉田茂树看来，“站城一体化”是一种高效的空间组织方式，可以让乘客在通勤过程中完成各种生活娱乐消费行为，“时间变得可控，时间分配将更充裕，对守时的日本人来说这是一种更加舒适的生活方式。”

人留与商聚

在日本，作为蕴含着巨大可能性的公共设施，“车站”无比重要。

东京大学名誉教授内藤广认为，作为城市的脸面，它应该体现城市的品格和个性；

德勤日本TOD・海外城市开发咨询总负责人元冈亮则表示，它是一个“聚集”的地方，而不是“过路”的地方。

因此，铁路公司可以很容易找到提升商业价值的机会。我们走访新宿、涩谷、六本木、二子玉川等多个站点发现，与闸机口紧邻的商场均为铁路公司自己在运营，其他公司的商场需要多走一段距离。而像新宿站这样，有多家铁路公司运营线路通过的大型枢纽站，通常会形成密集商圈。

城叔获得的一份资料显示，2017年日本客流量前10位的车站，收入来源中不动产占比为45%，票务占23%，生活服务占21%，其他收入约占11%。其中，新宿和涩谷两个日客流量超过300万人次的车站，不动产收入占比均超过50%，而票务收入占比约为17%。

元冈亮表示，尽管大家不会刻意强调“是不是TOD”，但它就是伴随着轨道建设自然而然发生了，而这种聚集方式必然会影响开发商的商业配套逻辑，同时站内也会有很多可以购物消费的地方，“他们不用专门聚客，因而效率会更高”。

与此同时，为获得持续客流并把人“留下来”，日本TOD开发中特别重视公共空间营造，商业开发因为充分满足了人的需求而获得收益。

日本TOD开发特别重视公共空间营造

在日建设计近半个世纪来参与的城市开发设计中，几乎每一张项目说明图除了办公楼、商业、住宅、酒店等基础元素外，还会相应设置音乐厅、博物馆等文化设施，公园绿地等公共空间，其背后的考虑在于，要为城市居民提供多元丰富的公共活动，引导人流、物流、资金流、信息流汇聚，更加高效地链接“生活”与“消费”。

实践中，“商业价值”和“人本追求”已经实现共赢。

位于六本木中心地带的东京中城项目是其中一个典型。大松敦介绍，该项目在设计时，让区立桧町公园与新建私人空地形成“无边界”效果，打造出符合地区公园占地面积的绿色空间（4万平方米），并交由同一家公司负责统一运营和维护。自2007年开业以来，这片空地上开展了各类户外活动，吸引到不同人群参与，带来了一片繁荣景象。

六本木

不过，东京的TOD开发也并非总能实现“人留商聚”。在渡边庄太郎看来，汐留城市再开发（SIO-SITE）就是失败的，原因在于修建的二层连廊只是把周边的几个著名建筑“连接起来”，但实际上却分散了人群，让人不知道在哪个空间聚集，所以在这个项目中，看不到商业存在。

需要指出的是，该项目是旧国铁JR主导的第一个项目，由于当时缺乏经验，作为土地所有者的国铁清算集团只是将区域划分为11个地区，简单卖给多个开发商以快速回笼资金，而不像东急电铁等民营铁路公司那样，按照长期收益进行开发。

渡边庄太郎认为这是一个失败的TOD开发项目

“TOD开发就是为了把商业做得更有活力。”渡边庄太郎表示，“任何一个小因素，都可能导致项目无法取得成功，所以需要一个强有力的专业团队来推进开发。”

同时，他还指出，每个TOD项目所承担的功能应该是不同的，“20岁时，我最爱去的地方是涩谷，那里特别热闹，有很多年轻人喜欢的东西；到30~40岁，我喜欢和朋友在新宿吃饭喝酒；现在，这两个地方我都不怎么去了，而是每周和家人去二子玉川。”他用自己的亲身经历说明，TOD商业项目需要细分，不能雷同。

土地再利用

能够吸引渡边庄太郎愿意每周都去，二子玉川究竟是个什么样的地方？

从涩谷乘坐东急田园都市线，快车10分钟可达位于东京西南方向的世田谷区二子玉川站，多摩川的景色随之进入眼帘。对长期生活在东京的人而言，如此自然景色颇具吸引力。从车站穿过3个街区，沿一条长约1公里的步行街前行即可到达二子玉川公园。沿途走过的街区，按照商业、办公——办公、商业、酒店、电影院——住宅的组合方式排开。

多摩川一景

即使是工作日，二子玉川也极具人气。由著名的TUSUTAYA公司根据当地客群属性打造的“茑屋家电”店内几乎满员，既有白发老者、也有年轻人，还不乏带着孩子的母亲；距这家店铺不远处，则是特地将总部搬来的日本电商行业巨头乐天公司。

在业内评价中，这一名为“二子玉川Rise”的项目被认为成功融合了“城市与自然”，是郊外型TOD开发样本，宜居典范。

大松敦告诉城叔，二子玉川站这里原本有一座游乐场，但随着游乐场人气渐失，有必要进行再开发，“这里有多摩川，是会有人来的，所以东急电铁公司想出了这个办法（TOD开发），整个项目历时30多年”。

由此带来的地区价值提升，非常明显。

元冈亮提供的数据显示，2005至2015年，二子玉川车站周边500米以内常住人口增长27%，商品房价值同步上涨约25%；日本国土交通省统计显示，1984到2015年，二子玉川地价上涨三倍；在日本民众票选的“2016年度最想居住的街区（关东篇）”排行榜中，二子玉川首次跻身前十……

事实上，除郊外开发，东京大量TOD项目更多是针对公共设施不完善的低利用率土地、未利用土地，通过公共设施与住宅用地一体化开发，实现土地高效集约利用和城市功能更新。这种方式在工厂旧址、车辆段旧址等大规模土地功能转换中较为常见。

以丰洲2～3丁目“造船工厂再开发项目”为例。上世纪七八十年代，日本和美国出现贸易摩擦，日本经济处于艰难时期，出口变得困难，很多制造业工厂迁往海外，需要在这些闲置的工厂旧址土地上进行城市化开发。当时的一个契机是，地铁有乐町线和新交通百合海鸥线在丰洲形成一个交汇站点，于是以站点为中心进行TOD开发，把以前的工厂变成住宅、写字楼、商业街，植入了全新功能。

通过土地再利用，政府达到了把原本的临海区域开发为城区的目的；而对土地所有者来说，可以通过原有工厂土地的开发获取资金，再用这些资金到其他地方建工厂。

丰洲2～3丁目“造船工厂再开发项目”新旧照片对比

“在日本，土地区划整理和城市更新是非常常见的。”元冈亮说，“但一般不会一口气做完，需要一个过程，有的时间会比较长。”

这种“时间成本”与日本TOD开发机制有关。一般来讲，项目初期，政府（公共道路）、开发商（私有用地）、铁路公司（轨道设施）会组成类似“委员会”的机构，协商制定一个“规划导则”，而后再各司其职地推进，关键点在于“官民联手”和“利益协调”。

“依据规划导则，将最重要的部分交由城市规划决定，其他各个项目就引导大家按照‘让人行走起来更舒适便捷’这一原则去自主打造。”大松敦表示，“那些失败的开发案例，往往都是因为没有充分协调，道路是政府建的，其他土地是民间自己随便建的，缺乏统一规划、整体考虑所致。”

值得注意的是，官方并不具有“拍板”作用。根据2002年出台的都市计划提案制度，都市计划案的提出方式已经由原本的行政部门主导变为“民间主导+行政支援”，让民间自主开发，能够让城市计划更加符合地区实情、发挥地区特性。而规划方案制定后，通常还会邀请一个权威专家来做判断是否可以开始实施。

也因为这种方式，如果项目中涉及的土地所有者、利益方较多，就需要不断协商，花费较长时间。比如涩谷站，2000年决定启动再开发，一直到2007年才确定“开发导则”。杉田茂树认为，这种利益协调的复杂性，正是老城更新与新城开发的最大不同。

防止东京“跌落”

城市继续运转，改造仍在进行。

作为涩谷地标，Scramble十字路口每隔一分钟就会有近1000人通过。不远处，涩谷再开发项目正循序推进，今年年底将有两栋建筑完工，赶在2020年东京奥运会前进入第二阶段建设，整个项目计划于2027年结束。

涩谷地标

为什么要改？这和经济发展状况、人口结构变化密不可分。尤其是在泡沫经济破灭后，城市进入一个连项目自身存在价值都值得思考的时代。

大松敦提到，2000年左右，受泡沫经济影响，日本经济亟待恢复。在这样的背景下，把涩谷站确定为一个重点开发对象，就是希望通过再开发促进经济复苏。即将到来的2020年奥运会，被认为是东京的一次绝佳机会。

半个多世纪前，东京拿下1964年奥运会举办权后，“整顿东京”成为一个国家项目，由此进行的大规模道路和铁路改造，加速了东京城市化进程。而就在不久前，东京都政府方面公开表示，已经做好大举改革东京准备，使其成为从世界各地汇集资金、人才和企业的开放型城市。

此次深入实地探访，“增强国际竞争力”也是城叔频繁听到的一句话。从城市开发效率角度来看，TOD开发不失为一种“防止东京跌落”的精明选择。因为在这个模式下，步行空间的舒适性得到最大满足，有助于实现城市发展的人性回归。

多位专业人士的普遍观点是，在资源匮乏、人口稠密的现实条件下，TOD模式为东京探索出一条“人本城市”的实现路径，为其吸引全球资源、增强国际竞争力提供了筹码。

那么，通过TOD开发，东京究竟得到了什么？

大松敦认为，首先是绿色环保，因为利用这种公共交通的人多了；其次，因为步行时间多了，人可以在走路过程中获取更多信息、观察周边变化，“由此可能催生一些新商机，或是创新发生”；同时，方便舒适的步行环境能够提高市民好感度，形成“东京很方便、很安全”的印象，进一步吸引世界各地的人。

元冈亮则表示，东京是一座因铁路而生的城市，“铁路修起来了，才有了这座TOD城市”，同时，因为市民养成了使用轨道交通的习惯，所以形成了以车站为中心的生活方式，这在全球都是很特别的，“日本政府也意识到这种独特性，近年来积极推动TOD开发走向海外”。

大野诚还告诉城叔，最新的交通政策调整希望达到两个目的：对内，促进郊外地区增长；对外，增强国际竞争力——比如让羽田机场与都心的连接更方便。