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东西两个“圈”,为何互动频频?

每日经济新闻 2021-06-16 21:59:42

如何突破行政壁垒和体制机制障碍,真正实现跨市乃至跨省的区域一体化发展?

每经记者 吴林静    每经编辑 刘艳美

图片来源:摄图网

建设都市圈,关键在于推动资源要素的自由流动和高效配置。生产要素为了实现利益最大化,催生了跨行政区配置的需求。但现实中地区之间政策标准各有差异,影响到生产要素自由流动。

如何突破行政壁垒和体制机制障碍,真正实现跨市乃至跨省的区域一体化发展?

作为国家层面批复同意的第一个都市圈发展规划,南京都市圈尤为注重同城化制度创新,为产业协同、跨界融合打开了“一扇门”。

今年4月,《南京都市圈发展规划》正式公布。随后的两个月,南京都市圈迎来了来自成都都市圈的“取经团”。

先是四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室(下称“四川省同城化办”)相关人员赴南京都市圈考察、座谈交流;后来,四川省同城化办又邀请《南京都市圈发展规划》专家组负责人之一、中科院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯到成都开讲座,用两个多小时分享了南京都市圈的发展规划和同城化路径。

从两个“圈”频繁的互动内容中,我们看到了国内都市圈在制度创新上所做的努力。

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区域一体化发展有诸多好处。比如,通过优势互补、专业分工,获得规模经济的累积效益;当提高空间密度,产业链实现更大范围配置和价值链延伸时,能够促进范围经济;交通、通讯等基础设施的改善,降低了要素的时空流动成本;以及,更多区域和市民能够因此共享发展红利……

然而,好处如此之多,并不是各地区都能达成一体化发展的共识。大家来自不同的城市、区域,信息不完全互通,文化风俗有别,经济发展水平也有差异,各自内心都还有担心资源被抢走、收益被分走的“小九九”。

陈雯非常强调“沟通”在一体化发展中的重要性:“沟通好像浪费时间,但非常必要,它是相互了解的过程。最怕的是‘你好我好大家好’,大家都避而不谈。如果大家坐下来好好‘吵架’,这个事情反而会有进展。”

长三角区域合作协同机制由来已久,也为南京都市圈协调机制的建立提供了基本框架。

南京都市圈示意图 图片来源:马鞍山日报

陈雯回忆,上世纪60年代成立过“华东局”,随后的80年代还出现过“上海经济区办公室”,这类机构最终不了了之的原因,都是“权利不明晰”,无法协调省委书记、省长一级,也就不能做好规划、协调工作。

所以,自2008年起,长三角政府层面实行决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制。确立了“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”的机制框架。

2018年1月底,由上海牵头江苏、浙江、安徽三省共同组建的长三角区域合作办公室(下称“长三办”),成为长三角一体化进程中第一个跨行政区划的官方常设机构。

图片来源:澎湃新闻

《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》,就是长三办最重要的“作品”。三年过去,今年6月初,2021年度长三角地区合作与发展联席会议在江苏无锡召开,审议通过了长三角一体化发展新一轮三年行动计划。

三省一市共同设立跨行政区域的常设机构,三省一市干部统一集中办公,这是一次行政体制上的大突破。

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目前,南京都市圈虽然没有成立正式的常设协调机构,但也沿用了决策层、协调层、执行层三级运作机制的组织架构。

决策层顾问由各成员城市书记、市长、分管副市长组成,工作平台为“南京都市圈党政领导联席会议”,由南京都市圈市长峰会升格而来。

图片来源:陈雯提供

从上图可以看出,2007年,南京都市圈成员就在讨论南京都市圈的建设,为南京都市圈的跨区域合作提升了效率。共识达成后,近几年才开始具体探讨交通、公共服务、产业园区、生态环境保护、跨界地区合作等协作的具体方向。

成都都市圈在体制机制上的变革,也在集中显现。

2020年初,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组成立;同年7月,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室揭牌,四市选派骨干力量集中办公;目前,《成德眉资同城化综合试验区建设方案》正在编制中,成都都市圈正在探索经济区和行政区适度分离;时至今日,四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室已召开三次会议。

在清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任卢庆强看来,目前国内市场的体制限制,究其根源大都来自地方政府之间的行政壁垒,都市圈战略正是破除壁垒,推动统一开放市场的形成,实现生产要素自由流动的主要含义。

所以,“培育发展现代化都市圈”,不仅是基础设施的升级,更是制度的现代化。

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在体制机制创新基础上,产业跨区域发展将深刻受益。

《南京都市圈发展规划》重点提出,要“推动省际毗邻区域一体化发展和探索建设跨区域合作发展平台”。陈雯认为,这既是地区迫切需要解决的发展问题,也是最容易看到一体化成效的方面。

图片来源:摄图网

所谓毗邻地区,即跨越行政区划的交界地带。这些地带往往地理相近、资源相似、产业相近、经济基础也普遍相当,但由于行政边界的制约,跨区域协同、要素流动往往面临障碍。

无论是南京都市圈还是成都都市圈,都明确要从毗邻地区着手,将其作为产业融合发展的重点区域。

南京都市圈明确打造顶山-汊河、浦口-南谯、江宁-博望3个省际毗邻的跨界一体化发展示范区。成都都市圈目前提出8个毗邻区域,立足资源禀赋、发展环境和比较优势组团发展。

不过,两个都市圈各有特征。四川省同城化办公服生态组组长王晓芬告诉城叔,南京都市圈的省市级交界地带以工业园区为主,西部地区则以农业或农旅融合为主。

不同的是产业,相同的是从毗邻地区实现率先突破的“指挥棒”。

从南京都市圈考察回来后,四川省同城化办创新产业组组长周世刚对南京浦口区-滁州南谯区共建的一体化产业合作园印象深刻。

浦口和南谯,一衣带水,隔河相望。这里是《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》点名支持的6个省际毗邻区域之一。

浦口的比较优势是什么?集成电路产业。短板呢?土地资源日趋紧张,尤其工业用地指标,使其与不少优质项目擦肩而过。而土地,恰恰是南谯最突出的禀赋。

据当地媒体报道,南谯、浦口按8:2比例共同出资5亿元成立南浦合作开发有限公司,在南谯经开区共建1000亩产业合作特色园区,两地共同参与设立规模20亿元的南京都市圈国家中小企业发展子基金,实现“研发在浦口,生产在南谯”的合作机制。同时,城叔了解到,对于合作园区的项目税收区级留成部分,南谯和浦口按7:3进行分成。

新的合作机制之下,各方积极性被充分调动。企业免去外地建厂的奔波之苦,南谯产业升级带动就业,浦口“无中生有”拓展了产业空间。双方创新机制,实现利益“捆绑”,两地经济社会的发展随之而来。

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同样是以产业为抓手,同样是尝到经济发展的“甜头”,成都都市圈毗邻地区的行政边界也在一点点被“擦除”。

图片来源:张建 摄

这几年,王晓芬去彭州敖平镇与什邡马井镇考察过很多次,那里是国内川芎最大的产区,“川芎是一种中药植物,其价格从2019年的13.5元/公斤涨到了今年的34元/公斤。”

价格翻番,怎么做到的?彭州敖平-什邡马井,田挨田、地挨地,土质、水质、气候都非常适合川芎生长。两地的川芎产量占全国70%以上,妥妥掌握了定价权,本是件好事。

但由于之前敖平镇、马井镇分属两个地级市,在川芎种植、培育、市场营销方面,各自为阵,不仅药材品质得不到保证,收购季节还互相压价,导致双方农户的收入大打折扣。

后来,敖平镇、马井镇从机制上进行创新,共同组建专业合作社,共同建设彭什川芎现代农业产业园区,彭什两地携手打造同一个川芎品牌。“1+1>2”的局面,正在成型。

据王晓芬介绍,下一步,彭州、什邡两市正考虑在敖平-马井地区进一步突破经济区与行政区“深度”融合面临的瓶颈,探索构建彭什川芎现代农业产业园“管委会+园区国有平台公司”模式,破除行政区“隐形藩篱”,带动两地发展。

统观两个都市圈的建设,均以打破省、市间的行政壁垒为钥。

制度创新,应该是打造虽有行政边界、但能超越行政边界的一体化发展环境。关于此,学界一直呼声不断。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭曾说,当前中国都市圈和城市群发展碰到最大的障碍在于,各个地方以各省、各直辖市、各地级市为单位分别制定自己的发展规划,在人口、土地、基础设施等方面各行其是,且过多强调竞争关系,不论是长三角、京津冀,还是成渝等城市群、都市圈都亟需打破行政边界带来的制约。

行政有界限,发展无边界。跨区域发展,难,但意义深远。

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